法院处理拖欠农民工工资案件的难点与对策

钟黎明

随着我国劳动用工制度的不断深化和落实，各级党政的重视，拖欠农民工工资的问题得到了遏制。但是，因建筑工程层层转包而发生的拖欠农民工工资的现象却屡禁不止，在有些地方仍较突出。当农民工采用各种（甚至过激行为的）讨薪方式无果后，向人民法院提起劳动争议诉讼，用法律手段维护自己的劳动报酬权，也就成了无奈的最后手段，以至近年来人民法院受理此类案件呈上升趋势。
问题与难点
拖欠农民工工资的案件，一般都具有群体性、复杂性、对立情绪大、矛盾易激化、社会广泛关注等特点。为及时妥善解决拖欠农民工工资的劳动争议案件，构建和谐稳定的劳动关系，成了各级各地法院司法为民的重头戏。在现行法律框架下，纷纷采取各种措施，开辟“绿色通道”，优先立案，优先审理，优先执行。但是法院审理和执行此类案件有五难：
一是确定用工主体难。由于现在建筑工程层层转包，大量的不具备劳动法和建筑法规定，不具资质的用工主体进入了建筑市场，鱼龙混杂，且用工主体变化大。最常见的就是有资质的建筑承包企业把工程全部或部分转包给所谓的“项目经理”，“项目经理”又将工程转包或分包给其他包工头来做。有的甚至专门实行劳务分包，让包工头或匠人自己去找工人。农民工一旦讨要工资，各路承包人纷纷拿出转（承）包合同来，一个推一个，谁也不愿负责。法院审理此类案件时，要花费大量时间来查找确定用工主体，有时一个案件就要追加、变更诉讼主体好几次。
二是选择裁判依据难。法院审理劳动争议案件中，既涉及民事、行政法律规定，又涉及行政规章、部门规章，行政规范性文件等法律效力层次不同的规定。由于涉及劳动争议的法律、法规不完善不配套，有的甚至相互冲突，给法院裁判案件增加了难度，以至同一类型的案件，在不同的法院因适用不同的法律依据，案件裁判结果大相径庭。按现行法律规定，拖欠工资应属一般债权，民法通则规定的一般债权的诉讼时效期间是两年。劳动法对劳动争议（包括农民工工资债权）提起的仲裁时效期间是60日。如果农民工因工资不能兑现与用工单位发生劳动争议，超过60日向劳动仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会一般情况下不会受理，或者受理后以超过仲裁时效为由裁决驳回其仲裁请求。农民工在法定15日之内又向人民法院提起劳动争议诉讼，法院受理后，对案件的处理就有了两个现行的法律依据：一个是劳动法的按60日工资债权仲裁时效，二个是民法通则的两年的一般债权诉讼时效。目前，农民工的工资债权在法律上属一般债权，法院择一而判都符合法律规定，但判决结果肯定是不同的。按60日的仲裁时效，如无法定理由，法院就要驳回农民工的诉讼请求；按两年一般债权诉讼时效，法院就要支持农民工的诉讼请求。
现行的行政规章与行政规范性文件，有的规定不相一致，甚至出现相互“打架”的情况，也给法院审理案件带来了难度。如建设部2004年9月6日发布的《建筑领域农民工工资支付管理暂行办法》中规定，“工程总承包企业将工程分包给不具备用工主体资格的组织和个人，应承担清偿拖欠工资连带责任”。而劳动社会保障部2005年5月25日发布的《关于确定劳动关系有关事项的通知》中规定，“建筑企业将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织和自然人，对该组织和自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”，也就是要负清偿拖欠工资的直接责任。由于规定的不统一，法院的判决“五花八门”：有的判决用工单位（发包方）承担给付工资的直接责任，转包方承担连带责任；有的判决转包方承担给付工资直接责任，发包方承担连带责任；有的干脆依据转包合同的约定，判决不具备用工资格的组织或个人承担给付工资的责任；有的甚至把劳动争议纠纷按雇佣合同纠纷进行判决（雇佣合同的工资纠纷适用两年诉讼时效）。不同的裁判结果，不但影响到农民工的实体利益，而且也严重影响了法院司法公正形象和裁判文书的公信力。
三是查证难。由于建筑行业往往是以一个工程或某项工程具体施工业务为用工周期，为其打工的农民工流动性大，绝大多数未签定劳动合同，加上层层转包，工程中途变换承包人、合伙人等，有的农民工自己也搞不清到底是在为哪个“老板”打工。申请劳动仲裁时间又短，造成农民工举证难，法院查证难。
四是及时结案难。拖欠农民工工资的案件，一般都是经多次解决无果才到法院来。诉讼中，用工单位或个人，利用自身强势，聘有律师，能够充分利用诉讼法规定的诉讼程序、期间，合法地拖延诉讼。农民工往往是官司打得起拖不起。由于双方矛盾尖锐，对立情绪大，调解结案的可能性微乎其微。与其它债权纠纷案件不同，因为处于弱势一方的劳动者——农民工，根本没有调解让步的空间，他们难以牺牲自己的“血汗钱”来达成调解协议。由于存在这些情况，及时结案的难度可想而知。
五是执行兑现难。在案件执行阶段，被执行人因财产情况发生变化，或财产灭失，导致农民工工资在判决后仍无法兑现。对此难题法院很难化解。如某火电厂将一建筑工程发包给外省某建筑公司，该公司因此拖欠廖××等一批农民工工资数万元，经法院判决农民工胜诉。判决生效进入执行程序后，发现被执行人无可供执行的财产，该建筑公司也查无下落，导致该案农民工长期上访。
对策与建议
一、 从立法角度明确农民工工资的给付主体。
按劳动法和新颁布的劳动合同法规定，用工(人)单位就是工资给付主体。用工单位把工程层层转包，由此产生的一切用工责任均应由具有法定用工单位资格的单位（企业）来承担，但现行法律对此却无明确规定。用工单位利用法律对这种违法行为缺少明文规定和强制手段的漏洞，采用转包合同（有的是“黑白”合同，既用一个明的虚假合同掩盖双方实际履行的合同）把劳动者的利益和自己应负的用工责任，转嫁给不具备用工资格的单位和个人，而且几乎没有什么违法成本，所以违法转包的现象不断出现。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》中，明确了对不具备用工单位主体资格的组织和个人招用的劳动者，由具备主体资格的发包方承担工资给付主体责任。但劳动和社会保障部通知的规定法律效力太低，属行政规范性文件，对指导行政机关调解劳动争议纠纷和劳动争议仲裁机构仲裁劳动争议纠纷，有一定的约束力。但对法院来讲不是办案的依据，缺少约束力，只是法院办案时参照的依据。建议将此规定升格为行政法规（如制定《劳动合同法实施办法》）、规章或最高人民法院司法解释的内容。这样就从立法角度解决了现行法律、法规漏洞，有利于从源头上治理用工单位违法转包建筑工程的行为。即使其要转包工程，在签订合同（包括“黑白”合同）和给付工程款时，也要考虑自己行为的后果，尽可能把工资直接兑付到农民工手中。同时，也为法院处理案件提供了依据，约束了法官的自由裁量权，有利于司法公正和司法统一。
二、加重拖欠工资的违法后果。
因违法成本太低，用工单位不断出现拖欠农民工工资的现象，这是不争的事实。劳动合同法规定，未及时足额支付劳动报酬的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。建筑工程的农民工的合同属于“以完成一定工作任务为期限的劳动合同”，鲜有劳动合同期限超过3年的，以经济补偿作为拖欠工资的违法成本，不足以制止拖欠工资的行为。因此，应加重用工单位拖欠工资的违法责任，既增设违约责任。
劳动合同法还规定，未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的，由劳动行政部门“责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金”。赔偿金属于行政处罚，而拖欠工资是违约行为；要求给付赔偿金的权利在他人（行政部门）手中，要求给付违约金的权利掌握在农民工自己的手中，两者根本不是一回事！用工单位违约就该承担违约责任——给付违约金，可惜劳动合同法对此未作规定，是明显的立法漏洞，所以只有通过制定行政法规和司法解释来弥补。
建议按照劳动合同法中不签劳动合同给付双倍工资的立法标准，在司法解释或制定劳动合同法实施办法中，规定用人单位拖欠劳动工资的违约责任，既“用人单位拖欠劳动工资除足额支付劳动者劳动报酬并承担相应利息外，凡拖欠工资达一月以上的，加付拖欠工资总额百分之五十的违约金；拖欠工资达一年以上的，加付所欠工资总额百分之一百的违约金”。规定拖欠工资给付违约金的好处在于，一是弥补了劳动合同法的漏洞，二是侧重保护了弱势一方的劳动者，改变了双方之间的权利失衡；三是加重了用工单位的责任，使其不敢轻易拖欠工资；四是在调解拖欠工资劳动争议案时，农民工有了让步的空间，有利于劳资双方矛盾的化解，有利双方积极寻求和解方法，促进案件及时结案。
从立法上明确了工资给付主体和加重拖欠工资的法律后果（违约责任），不单是解决了法院办案的难题，而且也是从根本上解决和防范拖欠农民工工资问题最直接、最现实、最有效的重要法律手段。
三、放宽劳动仲裁时效期间和诉讼时效期间。
劳动法规定的仲裁时效期间为60日，最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释第三条规定，“对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求”。 这样一来，使民法通则规定一般债权两年的诉讼时效，在农民工索要工资时，实际缩短为60天，非常的不合理！因此，应修改劳动法的仲裁时效期间和民法通则的诉讼时效期间，把工资债权的仲裁时效期间和诉讼时效期间放宽至三年。因为工资债权属人权范畴，是农民工养家糊口的经济保障，是基本生存权之一。人权优于债权，所以工资债权的法律定位就应高于一般债权，并在仲裁时效期间和诉讼时效期间上体现出来。这样也可以让农民工有更多时间搜集证据解决诉讼举证难的问题。
四、简化救济程序，完善救济渠道。
1、取消现行劳动争议仲裁前置程序。在现行的法律框架内，劳动争议仲裁程序是必经的诉讼前置程序。劳动争议仲裁和劳动争议诉讼目的都是为了化解矛盾，定分止争，维护稳定和谐的劳动关系。从解决劳动争议的司法实践来看，增设一个前置程序并不具有优越性，反而增加了当事人特别是农民工的诉累。不如将劳动争议仲裁和诉讼程序交由当事人自愿选择。当劳动争议发生后，当事人既可以选择向劳动争议仲裁机构申请仲裁，也可以选择向人民法院起诉。这无疑是简化农民工工资救济程序的有效途径。
2、修改《劳动法》和《民事诉讼法》，规定劳动争议案件特别是拖欠工资的劳动争议案件，经仲裁后进入诉讼程序的，一律实行“一审终审”制。我国现行的诉讼程序是两审终审制，但劳动争议案件多了一个前置程序——劳动争议仲裁，实际上成了“三审”终审。对经过劳动争议仲裁的案件，实行一审终审，与法院直接受理劳动争议案件实行两审终审并无程序上的本质区别，因为都经历了两次纠纷裁决程序。这样操作，不仅可防止用工单位利用二审、再审程序拖延案件审理时间，也可以减少司法资源浪费，减少当事人诉累。
3、建议人民政府设立农民工工资救助基金。救助基金用于被执行人因财产变化或灭失，导致拖欠的农民工工资无法执行兑现的，由救助基金垫付或支付。如将来被执行人有可供清偿的财产后，可由政府另行追偿。因为许可企业进入建筑市场，是政府权利，未经政府审查许可，那些抗风险能力差，缺乏用人资格的企业是进不了建筑领域的。取得用工资格的企业进入建筑领域后，一旦出现无法兑现农民工工资问题时，或多或少与政府的审查把关不严、平时监管工作不到位有关。另外，保护农民工合法权益也是政府的职责。因此，政府设立农民工工资救助基金是应该的，以此避免和减少了农民工因工资不能兑现造成的损失。
4、完善劳动合同制，全面落实劳动合同法。全国人大常委会最近颁布的劳动合同法，为农民工维权提供了新的法律保障。要加大对劳动合同法的宣传力度，让农民工学会用劳动合同来保护自己的合法权益，养成签订劳动合同的习惯。同时，要在建筑工程施工企业中设立工会组织（因建筑工程的用工周期不长，也许叫临时工会组织更为恰当），让工会组织为农民工提供依法维权服务，减少农民工维权活动中的过激行为。充分发挥工会作为代表和维护劳动者利益的群众组织的积极作用，通过工会签订集体合同，帮助、指导、监督劳动合同的履行，积极参与劳动争议调解，维护农民工的合法权益，实现劳动关系的和谐稳定。


吉林省吉林市人民政府


吉林市城市基层预防保健工作管理办法
吉林市人民政府



第一条 为了全面贯彻预防为主的卫生工作方针，加强基层预防保健工作，提高城市卫生保健水平，根据国家和省的有关规定，结合我市的实际，制定本办法。
第二条 本办法所称预防保健是指传染病及非传染性慢性病的防治、计划免疫接种、疫情报告管理、妇女儿童保健、卫生宣传教育、卫生监督、健康普查等。
第三条 凡在本市行政区范围内的各级各类医院（含企事业单位所属的医院、卫生所，下同）及个体开业医诊所，都必须遵守本办法。
第四条 各级各类医院都要按“以医院为中心扩大预防”的要求，在所在地县、区卫生行政管理部门的统一规划下，承担地段辖区内的预防保健任务。
第五条 区以上医院（包括门诊部、专科医院、联合体医院）都要设预防保健科，并要按县、区卫生行政管理部门的部署，在未设卫生院的街道派驻防保站（组）。
医院的预防保健科或派驻街道的防保站（组），行政上由所在医院领导，业务上受所在县、区防保部门的监督、考核和指导。
第六条 街道卫生院承担和指导辖区内的预防保健工作；未设卫生院的街道的预防保健工作，由县、区卫生行政管理部门统一规划，安排地段辖区内的医疗单位设置的卫生预防保健站负责。
第七条 各级各类医院根据各区卫生行政管理部门安排，配置在街道和居民委的预防保健人员，要保持相对稳定，人员原则上不做轮换，一般不参加临床值班，需要调整时，要征得区卫行政管理部门的同意。
第八条 预防保健科（站、组，以下简称防保机构）和预防保健人员的职责和任务：
（一）对地段辖区内儿童实施免疫接种相管理；
（二）负责地段辖区内的各种传染病疫情报告和管理；
（三）对孕产妇和儿童实施系统管理、访视和普查；
（四）宣传预防保健知识；
（五）开展慢性病预防和地段医疗等服务。
第九条 防保机构的业务经费，由所在医院予以保证。
第十条 防保机构必须配备与开展防保业务相适应的冷链、接种、体检等设备器材。
第十一条 各级各类医院的预防保健人员，要按医院全部业务人员5％以上的比例配备，要选择思想好、身体健康、能胜任防保工作、具有一定专业知识的人员从事预防保健工作。
第十二条 防保机构必须建立健全各项工作程序、制度、标准和管理档案，实行科学管理。
第十三条 预防保健工作情况的考核，由各医院和县、区防保部门负责。各医院可根据内外考核指标完成情况予以奖励或处罚。
第十四条 预防保健工作，根据国家和省的有关规定实行有偿服务。预防保健有偿服务的收入，主要用于改善防保机构的装备以及对预防保健人员的奖励。
第十五条 预防保健人员与卫生防疫、妇幼卫生人员享有同等待遇，计算卫生防疫妇幼保健工龄。
第十六条 本办法由各级卫生行政管理部门负责组织实施。
第十七条 本办法由市卫生局负责解释。
第十八条 本办法自公布之日起实行。



1988年5月20日