审判方式改革的若干问题
柯昌信

一
　　
　审判方式改革的指导原则，应当遵循依法原则、高效原则和创新原则。
　依法原则。即审判方式的改革，必须依照诉讼法和有关司法解释的规定进行。理由有三：其一，审判活动是实施法律的具体行为。我国《宪法》第5条规定：一切国家机关“都必须遵守宪法和法律”。人民法院是实施宪法和法律的审判机关，其全部行为理所当然应在“法律的范围内活动”。审理各类案件，涉及国家、法人、公民的合法权益，只有遵循法定的程序和制度，才能确定审判活动的合法性和权威性。不然的话，审判方式的改革可以不顾法律规定，各行其是，必然滋生审判活动的随意行为和盲目行为，有损国家法律的统一性和严肃性。其二，法律规定是改革成果的经验总结。我国的三部诉讼法以及最高人民法院关于执行三部诉讼法的有关解释、《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，均是在改革开放过程中制定完善的，都凝聚着法学研究的优秀成果，总结了审判实践的成功经验。如《刑事诉讼法》规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”；“公诉案件自案件移送审查起诉之日起，犯罪嫌疑人有权委托辩护人”；实行控辩对抗的庭审方式等，这些都是改革成果的结晶。其三，有法不依是客观存在的现实问题。当前，审判实践不容忽视的问题是传统观念、习惯做法尚未彻底根除，有法不依、执法不严的倾向仍然时有表现，法律、司法解释的很多规定没有严格贯彻执行。例如：审判委员会、合议庭、独任制职责不明，合议庭没有依法行使审判职权，院长、庭长决定案件的情形较为普遍；庭审功能发挥不够，有的案件没有依法开庭，或者先定后审，开庭审理流于形式；一些案件久拖不决，超过法定期限的现象屡见不鲜。推进审判方式改革，就是要执行法定的程序和制度，坚持克服有法不依的习惯做法。
　　高效原则。随着改革开放和现代化建设的发展，人民法院受理的案件数量增多，情况复杂，新型案件、疑难问题层出不穷。依法迅速审理这些案件，及时化解矛盾，平息诉讼，维护社会稳定，促进经济发展，是审判方式改革的出发点和立足点。当前需要强调的是：(1)扎扎实实推进改革。即注意克服审判方式改革图形式、搞花架子，不注重实效的倾向，克服片面追求宣传舆论效应，别出心裁地推进一些超越法律规定，脱离审判实际的“高招”。重点是通过审判方式改革，调动法官的积极因素，加强审判环节的协调配合，简化冗长的诉讼程序，减少重复劳动的现象，执行办案期限的规定，实现提高效率、保证质量的目标。(2)努力抓好普及提高。必须努力改变，“重试点，轻普及”的状况，花大力气力抓好试点成果的转化，促进审判方式改革的普及提高。
　　创新原则。审判方式改革，就是要解放思想，改革不适应民主法制建设、不符合法律规定的陈规陋习，积极探索，大胆实践，开拓创新，逐步形成适合我国情况，有利于促进公开、公正、廉洁、高效、文明的审判方式。具体说来，一是通过审判实践检验法律规定。通过审判方式改革，发现法律逐渐滞后实践的规定，并提出修改补充建议，为完善立法提供依据和实例。二是通过审判实践拓展改革内容。包括法律没有明文规定，而又影响公正、公开，需要采取改革措施的。如引进竞争机制，建立新闻发布制度等。也包括法律规定了内容，没有规定分工管理，而又影响效率、质量，可以改革传统模式的。如审判与调查的分离，审判员与书记员管理的分离，审判管理与行政管理的分离，等等。
二
　　审判方式改革的重要内容，从审判实践来看主要包括四个方面：即充分发挥庭审功能，依法行使审判职权，建立竞争管理机制和创造必要的物质条件。
　　(一)充分发挥庭审功能。实行公开审判，发挥庭审功能，是审判方式改革的重心。因此，法律规定公开审判的，都应当坚持公开审判，同时充分发挥以下庭审功能宣传教育功能。
　　(二)依法行使审判职权。根据《人民法院组织法》的规定，我国行使审判职权的组织形式是审判委员会、合议庭和独任制。当前的主要问题是：在三种组织形式之间，没有明确的职责范围；在三种组织形式之外，仍然存在行使审判职权的其他形式。改革审判方式，就是要解决好上述问题。
　　其一，明确审判委员会、合议庭、独任制之间行使审判职权的范围。《人民法院组织法》第11条规定，审判委员会讨论的是“重大的或者疑难的”案件。但是，何谓“重大、疑难”?没有的统一的解释。很多地方都根据实际情况，明确了审判委员会的职权范围。如武汉市中级人民法院《审判委员会工作规则》就明确，审判委员会讨论的重大、疑难案件是：判处死刑(含死缓刑)的一审刑事案件；特殊情况，在法定刑以下判处刑罚，须经最高人民法院核准的案件；涉外案件；新型案件；情况复杂，涉及面广，具有重大社会影响的案件；合议庭意见分歧，不能形成多数意见的案件；按照审判监督程序审理的案件；基层人民法院审判委员会经过讨论，提出书面请求，须作批复的案件。同时，就合议庭、独任制行使审判职权的范围也予以明确，从而有力地推进和深化了审判方式的改革。
　　其二，革除审判委员会、合议庭、独任制之外行使审判职权的形式。当前，较为普遍的有两种形式：即庭长或庭务会同合议庭一起讨论决定案件；主管院长、庭长同合议庭一起讨论决定案件。这种管理职能与审判职能不分的做法，其弊端是很明显的：一是“审者不判”，弱化了审判人员的责任意识；二是层层讨论，延误了案件的及时审理；三是延期宣判，给“人情”、“关系”留下回旋时间。究其原因，除了强调法官素质外，最重要的是习惯做法根深蒂固。改革审判方式，就是要革除这些习惯做法，实行管理权与审判权的分离，让合议庭依法行使审判职权，由合议庭成员一起开庭，一起评议，一起作出裁判决定。这在事实上也是能够做到的。如武汉中院刑一庭审理重大案件，就是这样做的，其效率、质量、效果都很好。同时，提倡当庭合议、当庭宣判，由审判长签发法律文书。庭长、主管院长侧重做好有关组织、指导、监督和服务工作，保障审判机制的正常运行。
　　(三)建立竞争管理机制。主要包括两个方面：即法官竞争机制和审判管理机制。
　　法官竞争机制，旨在提高法官的政治业务素质，适应审判工作形势发展的需要。当前，可以结合机构改革，实行竞争上岗、待岗培训和责任追究制度。即通过自己报名、群众投票、组织考核、审判委员会任命等程序，选拔合议庭组成法官，承担审判案件任务。对于落选的审判人员，可以组织培训学习，或者承担一些开庭前的准备和相关辅助性审判事务工作。同时，通过案件评查等渠道，考察合议庭法官的办案质量，实行错案追究、并对合议庭法官实行动态管理，即淘汰受过错案追究，群众反映不好的法官，补充经待岗培训合格的人员为合议庭法官。从而调动审判人员的积极性，激发法官的责任感和使命感。
　　审判管理机制，旨在加快整体机制的运行节奏，提高审判工作效率，即对审判环节实行全流程跟踪管理，保证程序合法和审判环节畅通，杜绝超审限情况的发生。尤其是对法律没有明确期限的审判流程，实行科学管理，严格要求。如立案审查后，移交审判庭和开庭审理的时间；开庭审理后，延期宣判和法律文书送达的时间；上诉、抗诉后，移送上级法院审理的时间等。避免发生因审判人员拖拉懈怠，延误审判时机，损害当事人的利益，而又不能追究责任的现象。此外，可以探索调整审判庭及审判人员的一些职责分工。如由立案庭立案，排出审判庭的办案法官和开庭日期，移交办案法官庭前审查后，再按照所排日期开庭等，以保证案件能够及时、公正的审理。
　　(四)创造必要物质条件。当前的重点：一是建设各项设施配备齐全的现代化大中小审判法庭。包括配备变革质证方式的设施，即运用录像、电视技术，播放谈话、对话、电话录音，重现曾经发生的声响；播放演讲、座谈、会议、签字仪式录相，重现曾经作为的场面；投影响书证、物证、争议标的物，公开展示、质证。配备变革庭审记录的设施，即改变传统的庭审记录方式，运用计算机、录相设备，记录庭审全过程。二是建设先进的计算机网络，从内部网络、局域网络直到国际互联网络。运用计算机网络收集、储存、鉴别证据，处理诉讼文书，进行案例分析，查询法律资料，记载案卷归档，实现诉讼全流程的网络管理，促进审判方式改革与科学技术的同步发展。
　　除此之外，还要规范法律文书制作。当前，法律文书制作问题较多，如没有执行规定的样式，没有真实记录诉讼过程，没有突出庭审举证、质证、认证情形，没有充分说明法律、法理和道理，以及文字、标点符号错别、疏漏频繁，有损法律的尊严和人民法院的形象。因此，必须严格执行最高人民法院制发的诉讼文书样式，叙述事实体现控辩对抗的审判方式，增加举证、质证、认证的内容，提高说理部分的质量，加强制作过程的管理责任。使法律文书成为人民法院展示司法文明、司法公正的书面载体，成为以案谈法、法制宣传的生动教材。
三
　　审判方式改革的争议问题，主要是主审法官和直接开庭、当庭认证问题。
　　关于主审法官问题。当前，在审判方式改革的过程中，有的法院采取的改革措施之一就是实行主审法官制。有人认为实行主审法官制能够增强法官的责任感，提高审判效率，保证办案质量。但是，无论是法学理论界，还是法院实际部门，对此都颇有微词，认为现在不宜实行主审法官制。理由是：(一)主审法官的提法不符合法律规定。《人民法院组织法》和三大诉讼法都规定：我国人民法院审判案件的组织形式只有三种：即审判委员会、合议庭和独任制。实行主审法官制涉及改变审判案件的体制问题，不具有合法的审判组织地位。同时，也使一些审判原则得不到贯彻执行。如合议庭合议案件，实行民主集中制原则，即少数服从多数。主审法官制，顾名思意，即使由三名法官组成，也是“一主二从”。即主审法官的意见处于主导地位，形成“多数服从少数”。否则，主审法官也就名不符实了。(二)主审法官的做法不利于案件审理。在当前“人情”、“关系”不容乐观、司法环境需要改善的情况下，由不具备审判组织主体资格的主审法官审判案件，容易引起当事人和群众的误解。因为一起案件的裁判结果，很难做到各方满意。即使判得公正，不愿接受的一方就会以主审法官办案，“程序违法”为由，提出质疑，直至上诉、申诉。法官对此也说不出令人信服的理由。其结果看似提高了审判效率，实则增加了重复劳动。同时，实行主审法官制，担任主审法官的毕竟是少数，其他法官都处于从属地位，不利于调动多数法官的积极性。1991年，武汉市石乔口区人民法院就试行过主审法官制。由于上述原因，没能继续推行。
　　关于直接开庭问题。所谓“直接开庭”，是指立案审查后，排出开庭日期，届时将案卷材料移送审判法官后，随即开庭。其初衷是不让审判法官开庭前接触案卷材料、接触当事人及其诉讼代理人，避免先入为主，保证案件的及时、公正审理。但是，实际情况却是事如愿违。因为直接开庭，审判法官不能依照法律和有关司法解释的规定，进行庭前审查，对案件情况、争议问题、证据材料，完全心中无数。俟到开庭，难免仓促上阵，频于应付。由于没有进行庭前审查，很多案件得不到证据和举证补充，一些复杂的、涉及科学技术的证据需要进行勘验、鉴定，导致很多案件一次开庭不能查清事实，只得中途休庭，重新去做一些没有进行的庭前审查，以致功半事倍，延缓了案件的审理。因此，直接开庭的做法值得商榷。还是依照法律规定，做好庭前审查，再依法开庭审理为好。
　　关于当庭认证问题。有的法院开展审判方式改革，积极推行当庭认证，即“一证一举、一证一质、一证一认”。这里，需要探讨的问题是：(一)当庭认证是当场认证?还是合议庭认证?回答应该是后者。因为合议庭审理案件过程，其实质是对案件证据的认定过程。而对证据的认定，通过开庭审理，合议庭评议，实行少数服从多数，才能完成。不能未经合议而当场认证，也不能在庭上当着旁听群众去合议认证。(二)当庭认证是单一认证?还是综合认证?由于证据弄虚作假有相互关联的特征，所以当庭认证不宜单一认证，而应综合判断，综合认证。不然的话，前面举证、质证、认证之后，接着可能出现不利甚至推翻先前已经认证的证据。在此情况下，宣布取消前面的认证，显得很不严肃。否则，又使庭审无法继续下去。因此，庭审举证、质证以后，由合议庭评议综合认证，既能避免庭审之中可能出现的尴尬局面，又有利于案件的及时、正确审理。
　　(作者单位：湖北省武汉市中级人民法院)






　

河南省郑州市人民政府办公厅


郑州市人民政府办公厅转发市房地产管理局关于郑州市物业管理小区大厦业主委员会规则的通知

郑政办〔2003〕2号



各县（市）、区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：

市政府同意市房地产管理局关于《郑州市物业管理小区（大厦）业主委员会规则》，现转发给你们，望认真遵照执行。



郑州市物业管理小区(大厦)业主委员会规则

第一章 总 则

第一条 为了规范物业管理业主委员会的活动，维护业主的合法权益，根据《河南省物业管理条例》，制定本规则。

第二条 本规则适用于本市城市规划区域内物业管理业主委员会的产生、运作和管理。

第三条 本规则所指业主是指物业管理区域内房屋和相关设施所有权人。

本规则所指业主大会是由物业管理区域内的全体业主组成。

本规则所指业主委员会是由物业管理区域内经过业主大会选举产生的，代表全体业主对物业实施自治管理的执行机构。

第四条 一个物业管理区域内只能成立一个业主委员会。

第五条 市房地产管理局是全市业主委员会的行政主管部门。区房地产行政主管部门会同物业所在地的街道办事处（乡人民政府）负责对本行政区域内业主委员会活动的指导、监督和管理。



第二章 业主委员会的产生与换届选举



第六条 物业管理区域内尚未召开首次业主大会的，区房地产行政主管部门应当会同物业所在地街道办事处（乡人民政府）共同指导业主召开首次业主大会，选举产生首届业主委员会。

第七条 区房地产行政主管部门接到成立业主委员会的申请后，应指导业主成立首届业主大会筹备组。

筹备组成员由5-9人组成。建设单位和建设单位选聘的物业管理企业，应当参加筹备组。

区房地产行政主管部门和物业所在地街道办事处（乡人民政府），可指派工作人员作为筹备组的召集人主持筹备工作。

第八条 筹备组应当做好下列工作：

（一）确定首次业主大会召开的时间、地点、形式和内容；

（二）根据政府主管部门制订的示范文本，拟订《业主委员会章程草案》、《业主公约草案》和《业主委员会选举办法》；

（三）审核业主资格；

（四）确定业主委员会成员候选人名单；

（五）做好召开首次业主大会的其他准备工作。

以上各项的内容以及筹备组人员名单应当在首次业主大会召开之日10天前，以书面形式在物业管理区域内公布，征求意见。

第九条 业主委员会成员候选人名单在物业管理区域内公告后，业主认为有必要补充候选人的，可以由15人以上的业主联名提出符合条件的候选人；候选人名单应当提交筹备组，并由筹备组在首次业主大会召开之日5天前，以书面形式在物业管理区域内公告。

第十条 筹备组应当自成立之日起60天内，在物业所在地房地产行政主管部门、街道办事处（乡人民政府）的指导下，组织召开首次业主大会。

第十一条 召开业主大会，应当由过半数以上有投票权的业主出席；业主可以书面委托本物业管理区域内的代表人出席业主大会。无民事行为能力或限制行为能力的业主由其法定代理人或者监护人出席。

不是业主的代表人、代理人、监护人只有选举权，无被选举权。

第十二条 业主在业主大会上的投票权数，按以下规定计算：

（一）住宅物业按一户一投票权数计算；

（二）非住宅物业按建筑面积计算投票权数，每200平方米一票计算投票权数；

（三）同一物业的业主超过一人的，只能推选一人参加业主大会；

（四）国家法律、法规另有规定的从其规定。

第十三条 业主代表的投票权数为其所代表业主的投票权数的总和（须有业主的书面委托书）。

第十四条 首次业主大会由筹备组组织召开，选举产生业主委员会委员，审议表决通过《业主委员会章程》及《业主公约》。

第十五条 业主委员会根据物业管理区域的规模由3名至11名委员单数组成，具体数额由物业所在地房地产行政主管部门确定。

业主委员会委员产生之日起3天内应当召开第一次业主委员会全体会议，选举产生业主委员会主任、副主任各一名。

第十六条 业主委员会应当自成立之日起15天内，持下列材料向区房地产行政主管部门核准，并报市房地产行政主管部门登记备案；业主委员会发生变更的，依照本规定重新登记备案：

（一）业主委员会登记申请表；

（二）选举产生业主委员会主任、副主任、委员名单；

（三）业主委员会选票；

（四）业主代表选票；

（五）业主授权委托书；

（六）业主大会签到表；

（七）业主委员会章程；

（八）业主公约；

（九）其他相关材料。

第十七条 业主委员会委员侯选人应当符合以下条件：

（一）属于物业管理区域内的成年业主；

（二）具有良好的道德品质，责任心强，热心公益事业，有一定的工作时间，有一定的组织能力，无劣迹；

（三）按时交纳物业管理服务费，模范遵守物业管理制度；

（四）未发生其他不适宜担任业主委员会委员的情形。

第十八条 有下列情形的，不得担任业主委员会委员，已担任的，区房地产行政主管部门可依照规定责令业主委员会罢免其委员资格，并按本规定和业主委员会章程补选委员：

（一）不符合第十七条有关条件的；

（二）无故缺席业主委员会会议连续3次以上的；

（三）因身体或精神上的疾病丧失履行职责能力的；

（四）被司法部门认定有犯罪行为的；

（五）兼任所辖区内物业管理公司工作的；

（六）违反物业管理法规、业主公约或业主委员会章程、决议、社会公德的；

（七）其他原因不适宜担任业主委员会委员的。

第十九条 业主委员会委员被停任的，应当在停任之日起5天内将由其保管的资料、财务等移交给业主委员会。

第二十条 业主委员会的换届选举按照业主委员会章程和本章有关规定进行。



第三章 业主大会与业主委员会的职责



第二十一条 业主大会履行以下职责：

（一）审议、修订、通过业主委员会章程和业主公约；

（二）确定业主委员会的组织结构，选举、罢免业主委员会成员，监督业主委员会的工作；

（三）选聘、解聘物业管理企业；

（四）审议维修基金的续筹、使用方案，并监督其实施；

（五）听取和审议物业管理工作报告；

（六）制定、审议和修改本物业管理区域内的物业管理制度；

（七）法律、法规或者业主委员会章程规定的其他物业管理事项。

第二十二条 业主委员会履行下列职责

（一）执行业主大会的决议；

（二）召集和主持业主大会，报告物业管理的实施情况；

（三）草拟业主公约、业主委员会章程修订案并报业主大会审议通过；

（四）依法选聘或续聘物业管理公司，经业主大会同意后，代表业主签订物业管理委托合同并负责履行；

（五）听取业主、使用人的意见和建议，并及时反馈给物业管理公司；

（六）监督物业管理公司的服务活动；

（七）监督共用设施、设备、场地的使用和维护；

（八）审议物业维修基金的使用及其他有关物业管理的重大事项；

（九）督促业主遵守《河南省物业管理条例》规定的权力与义务和业主公约；

（十）业主大会赋予的其他权力与义务。

第二十三条 业主委员会应当接受物业管理区域所在地房地产行政主管部门的指导、监督和管理，不得从事任何经营活动。

第二十四条 业主委员会委员应遵守物业管理法规和业主委员会章程；参加业主委员会培训学习；执行业主委员会的决议，努力完成业主委员会的工作；积极参加业主委员会组织的会议、活动和公益事业；向业主委员会的工作提供有关资料和建议。

第二十五条 业主委员会会议由主任定期召开，并在会议召开7天前将会议通知及有关材料送达每位委员。

有过半数委员或三分之一业主书面提议召开业主委员会会议的，业主委员会主任应自接到提议之日起15天内召开会议。

业主委员会会议应当作书面记录，由出席会议的委员签字。

第二十六条 业主委员会会议应当有三分之二以上委员出席，作出决定应经过全体委员半数以上同意。

业主委员会作出的决定应当以书面形式向全体业主公布，不得作出与物业管理事项无关的决定。

业主委员会召开会议时，可以邀请政府等有关部门和与会议事项有关的业主或业主代表列席会议。

第二十七条 业主委员会应当定期与物业管理公司召开会议，互通情况，协商解决物业管理服务中遇到的矛盾和问题，检查物业管理委托合同的实施情况。

第二十八条 业主委员会应建立公章管理制度。

业主委员会凭市房地产行政主管部门核准的文件，申请刻制印章；并将印章式样报当地房地产行政主管部门备案。

业主委员会的公章使用，由业主委员会决定，但业主大会授权范围内的日常工作除外。

违章使用公章造成经济损失或严重不良影响的，由责任人承担法律责任。

第二十九条 业主委员会应当建立档案管理制度，以下档案资料应当编号造册，并指定专人保管：

（一）各类会议记录、纪要；

（二）业主大会、业主委员会作出的决议、决定等书面材料；

（三）各届业主委员会产生、登记的材料；

（四）业主、使用人情况清册；

（五）订立的物业管理服务合同；

（六）有关业务往来文件；

（七）业主和使用人的书面意见、建议书；

（八）维修基金收支情况清册；

（九）其他应立档的有关材料。

第三十条 业主委员会成立后，自物业管理委托合同终止、解除之日起15天内，建设单位或物业管理公司应当将物业管理区域内的下列档案资料移交给业主委员会委托聘任的物业管理公司，并办理交接手续：

（一）各类物业设施的验收、接收档案（包括图、卡、册等）；

（二）与供水、供电、供气、供暖、通讯、有线电视、环卫等单位订立的协议书、合同等；

（三）物业分户产权清册、租赁清册、业主和使用人情况表；

（四）共用设备、公共设施设置清单、图纸以及运行、保养、改造、维修记录和凭证；

（五）物业维修基金的分户清册和资料；

（六）财务收支帐册；

（七）其他应移交的物业档案资料。

第三十一条 物业档案资料属全体业主共有，使用、查阅必须经主管人同意。

第三十二条 涉及到小区的物业管理体制、公用配套设施产权与管理、收益及广大业主利益的重大事项等，业主委员会与物业管理公司共同向有关方面交涉解决。

第三十三条 业主委员会应当教育并督促全体业主及使用人遵守物业管理法规和规章制度，服从物业管理公司的依法管理，按时交纳管理服务费、物业维修基金等费用。

第三十四条 业主委员会应督促、协助物业管理公司及时制止危害公共安全、侵犯他人权益或影响房屋外观的行为。



第四章 附 则



第三十五条 业主委员会与业主、使用人，业主委员会与物业管理公司、物业建设单位发生纠纷的，当事人可以通过协商或者调解解决；协商、调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院起诉。

第三十六条 业主委员会的活动经费由业主大会决定。

第三十七条 本规定施行前成立的业主委员会，届满换届时按本规定执行。

第三十八条 本规定由市房地产管理局负责解释。

第三十九条 本规定自发布之日起施行。

第四十条 各县（市）、上街区、工矿区等物业管理区域成立业主委员会参照本规则执行。