基层院检委会工作存在问题与对策浅析

盛立军


　　我国检察委员会（简称检委会）制度自1954年建立以来，经历了五十多年的发展、停顿、改革及完善的过程，形成了一套有中国特色的检委会制度，对我国检察工作及法治建设都起到了积极的作用。检委会的职责概括起来主要有：决策、监督、调查、法律政策指导和咨询等。检委会工作规范与否直接影响检察委员会议事效率和议事质量，规范检委会工作制度，完善其运行机制，提高其工作效能，是确保检察机关公正、高效执法的基础，是完善检察机关内部监督制约机制的保障。但不可否认的是，现行检委会工作中还存在许多问题，阻碍了检委会功能的发挥，损害了检委会的权威。笔者试就该问题发表自己的一点浅见。

　　一、当前检委会工作存在的主要问题

　　1、检委会的办事机构不健全。

　　按照《条例》或《检委会议事规则》规定，检委会日常管理工作实质上基本由检委会办公室承担，但基层检察院由于受人员不足、案件不多、机构设置不宜过繁等因素制约，一般不设立专门的检委会办事机构，而是采用挂靠或者合署办公的办法，由研究室承担检委会办公室职能，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。实际上基层检察院研究室还要承担检察调研、文字起草等综合性工作，实质上用于研究、分析检委会工作的精力是非常有限的；另外由于检委会办公室工作人员接触案件少、专业素质还不够高等问题，因此所提的咨询意见和审核意见水平不高，检委会办公室无法充分发挥对检委会议题的“过滤器”作用；其次由于制度建设滞后，检委会办公室缺乏与各业务科室建立业务探究和沟通交流的平台，为领导参谋的“智囊团”作用不能得到充分发挥，只是做做记录，保管材料等表面工作，严重偏离了检委会办事机构应有的协调作用，导致检委会的议事能力难以提高。

　　2、检委会的议事标准不明确

　　按照《检察委员会组织条例》的规定，检委会讨论的事项限于重大复杂案件和其他重大问题。而在实践中，有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力，于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会，通过检委会来做到“担审不担责”，以便将来集体承担责任，这给检委会议事质量带来负面影响；另外从近几年来我院检委会讨论的案件来看，大多数是决定是否批捕或起诉案件，涉及到法律适用、案件的定性及案件事实和证据认定方面的案件少之又少，至于对检察业务工作中的重大问题和执法办案中的法律政策、办案质量等问题，组织开展执法检查、执法调研等则更少；其次检察实践中，除了重大疑难案件以外的重大问题、重大事项都被拿到党组会上去研究，检委会被降格为一个专门讨论案件的事务性机构，决策问题过于单薄，检委会议事范围的全面性得不到充分体现。

　　3、检委会的议事程序不规范

　　检委会议事程序直接关系到检察委员会的议事质量，是检察委员会规范化运作的主要内容。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“为及时处理检察工作中的重大问题，在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”但绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度，当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时，往往采取的做法有三：一是作补充侦查决定，延长审限；二是同公安部门协调，作撤案处理；三是向上级院汇报，听取上级院的指导意见。这样就很难确保检委会“最高决策权力”的地位，确保各项检察工作的质量。另外基层院检委会的召开往往具有临时性、随意性，被动提交上会多，主动发现上会少，从议案的提起到文件的分发，会议的召开以至于具体的讨论过程和结论的作出均缺乏严格的程序规定。由于检委会讨论案件往往临时召集，各委员没有充分的时间作好会前准备，主要靠承办人汇报后发表意见，缺乏对案件、事实和证据的深入了解，容易受他人影响，议事质量和效率很难得到保障，检委会的集体智慧难以体现。
　　4、检委会委员的组织管理不尽合理

　　检委会作为检察机关最高权力决策机构，其管理更应该体现检察工作的特点和检察官的司法性，因此对委员的业务素质和政治素质要求较高，但目前基层检察院检委会在组织管理方面仍存在以下问题：一是检委会委员组成方式带有浓厚的行政色彩。把检委会委员身份作为一种荣誉和政治待遇，形成因“位”而任职的不合理局面，相反一些政治素质高、法学理论功底深厚、具有丰富办案经验和享有较高威信的业务精英并没有担任检委会委员，使检委会的权威性和案件讨论质量难以达到最佳状态。二是责任意识有待进一步提高。检委会委员绝大多数素质较高，工作中很少受利益影响，但由于检委会委员在个人待遇方面具有不同程度的优越性，因此，个别委员流露出过分强调个人既得利益而忽视责任的倾向，表现在具体工作中就是发言时随声附和，不善于、不敢发表个人意见，不愿承担责任。三是检委会缺乏内部竞争激励机制。首先现行法律对检委会委员的任职期限没有限定，检委会也不分届次，往往是一旦任命就没有时间限制，存在任职终身制的不合理现象，缺乏优进劣汰机制；其次缺乏对委员履行职责情况的考察考核规定，即使考察考核，也流于形式，不能全方位地激发检委会委员履行职责的活力；第三缺乏检委会例会学习制度，委员对于政策法规、最新司法解释的学习不够，知识储备明显不足，一定程度影响了议事议案水平，也影响了司法公正与效率。

　　上述问题的存在，势必会削弱检察委员会权威，造成决策机制缺失，必然在一定程度上影响了整体检察工作的顺利开展。因此，完善检察委员会制度，加强检察委员会建设，发挥检察委员会的应有作用，是当前改革完善中国检察制度的一项重要内容，也是发扬民主和依法正确行使检察权的重要保证。

　　二、加强和改进检委会工作的具体措施

　　1、健全检委会办事机构

　　设立专门的检委会办事机构，规范其工作职责和程序，当好检委会的参谋和助手，是改进和加强检委会工作的重要一环。因此设立检委会办公室（以下简称检委办）或者配备专职人员负责检察委员会日常工作，有利于更好地发挥检委会职能，进一步促进检察工作规范化建设。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门，其仅承担着会议事务性职能并不能完全适应当前检察工作的需要，必须实现其从单一的事项（案件）讨论服务到全方位管理的职能转变。为此我们要抓好以下几项工作：一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室；二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，增强检察人员尤其是检委会办公室人员的业务素质，为检察业务和检察实践服务；三是加强检委办的基础建设，要尽可能改善工作条件，充分利用计算机网络等现代化办公设备，实现办公自动化，院里还要提供足够的装备保障，提高其工作效率，促进检察机关法律监督职责公正高效地运行。

　　2、规范检委会议事标准

　　针对一些部门和案件承办人害怕承担责任，将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会的情况，建议采取以下措施：一是进一步明确检委会的议事范围，对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定；二是应充分发挥检委会办公室的“过滤器”作用，规定对提交检委会进行讨论的案件和事项，由检委办受理后进行审核把关，审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当等。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项（案件），检委会办公室应提出意见，报请检察长决定。这样可以有效防止从部门利益和个人利益的角度出发，随意和轻易启动检委会程序，保证提交检察委员会讨论的议案质量。

　　总结调研，完善工作机制。基层院检委会调查研究是一个薄弱环节，要提高基层院检委会的决策水平和议事质量，调查研究是一个重要前提。具体应通过组织检委会委员参加社会调查、主办专题讲座、承接调研课题等形式，丰富检委会的工作方式；同时对于取得的成绩、存在的问题、积累的经验要注重总结，并上升到理论高度分析研究、归纳综合，形成综合性经验材料或调研文章，促进成果转化，用以指导今后工作。

　　扩展检委会职能。《人民检察院组织法》规定，检察委员会职能在于讨论决定重大案件和重大问题。但检察委员会的现有定位并没有全面反映出检察委员会实现法律监督的职能作用，因此，要认真落实好检委会作为检察机关最高决策机构的法律地位，增加其对检察工作中其他重大问题讨论决定的成份，彻底解决检委会重案件讨论、轻重大问题研究、检委会职能弱化的问题，使之逐步成为检察机关行使职责最主要的权力机构。

　　3、规范检委会议事程序

　　加强检委会机制建设，坚持并完善检委会例会制度。检察委员会应实行例会制,以半月至一月举行一次为宜。除有特殊情况经检察长同意更改检委会例会会议时间外，应严格执行年初制定的检委会议事计划和学习计划，在时间和人员上绝对保证检委会例会制度的落实。通过及时组织检委会委员学习讨论最新司法解释，组织旁听重大疑难案件，组织案件质量讲评活动等，不断提高委员们的法律水平和议事议案能力，提高检委会议事的计划性和科学性，也敦促全院各部门加强对业务工作的提炼和总结。

　　健全完善会前通报制度。需要由检察委员会讨论的重大案件及问题，主办部门必须准备好材料报送检委会办公室，检委会办公室将提请检委会讨论的议事材料复印后于召开会议前五日分发给各检委会委员，并于召开会议前三日通知各委员召开会议的时间、地点。检委会委员在接到检委会办事机构要求讨论案件或其他事项的通知后，应立即着手对所讨论的案件进行认真研究，对所讨论的事项进行全面分析调查，将自己对案件的意见或对事项处理意见以书面材料的形式梳理出来，减少检委会讨论时的盲目性，切实做到在会议讨论时有的放矢、有理可论，不打无准备之仗，充分发挥检委会的决策作用

　　4、完善对检委会委员的组织管理

　　建立检委会委员任职资格制。明确规定检委会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等任职条件，要避免形成只有担任一定行政领导职务的人员才能进入检委会的思维定式，改变长期以来形成的当检委会委员就是享受政治待遇的观念，要注重检委会组成成分的业务化，淡化行政色彩，注意吸纳没有行政职务但政治、业务素质较高且具有较深法律功底和实践经验的优秀检察人员加入，使检委会成为确实能担当全院业务工作领导重任的名副其实的组织机构。
　　采取有效措施强化检委会委员责任意识。检委会委员对提请讨论的案件与事项要充分发表个人意见，并对会议中产生的各种意见进行举手表决，检委会办公室根据会议记录迅速整理会议纪要，会议结束后，各位委员在打印出的发言记录上签字确认。对非客观性原因而造成的检察委员会决策上的错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的检察委员会委员的个人责任，以此增强委员的责任感和危机感，彻底杜绝委员们模糊表态，发表“两可”意见，把议案责任交给检察长一人承担的现象。
黑龙江省人民政府


黑龙江省人民政府令第6号


　　《黑龙江省人民政府关于修改〈黑龙江省农业植物检疫实施办法〉的决定》业经二○○八年十二月十一日省人民政府第十六次常务会议讨论通过，现予公布，自公布之日起施行。


　　省长 栗战书


　　二○○九年一月五日


　黑龙江省人民政府决定对《黑龙江省农业植物检疫实施办法》作出如下修改：


　　一、将第三条第三款修改为：“农垦系统的农业主管机构主管垦区的农业植物检疫管理工作，其所属的植物检疫机构负责具体执行。”


　　二、删除第六条第二款：“各级植物检疫机构，根据工作需要可在当地农业院校、科研等有关单位聘请特邀检疫员协助工作。设置特邀检疫员的办法由省农业行政主管部门制定。”


　　三、删除第七条第三款：“从事应施检疫的植物、植物产品生产、批发经营的单位和个人，必须到当地植物检疫机构按省农业行政主管部门的规定办理植物检疫登记。”


　　四、增加一条，作为第九条：“各级植物检疫机构对本辖区的植物检疫性有害生物应当每三年普查一次，重点检疫性有害生物应当每年普查一次。”


　　五、增加一条，作为第十七条：“各级植物检疫机构应当对本辖区的原种场、良种场、苗圃等繁育基地及出口农产品生产基地实施产地检疫。
　　试验、示范、繁育、生产应施检疫植物的单位与个人，均应当向当地植物检疫机构申请植物种子产地检疫，领取检疫证明编号。种子经销和使用的单位和个人应当认真查验种子检疫情况，核实编号；对未经检疫或检疫编号不符的应当及时向当地植物检疫机构申请复检，领取检疫编号。
　　取得产地检疫合格证的应施检疫植物种子，调运时凭产地检疫合格证换领植物检疫证书。”


　　六、增加一条，作为第十九条：“应施检疫植物及其产品的产地检疫程序：
　　（一）生产单位或个人向当地植物检疫机构提出检疫书面申请；
　　（二）当地植物检疫机构书面告知定期检疫时间，并届时派出植物检疫员到生产现场实施检疫，填写《产地检疫记录》；
　　（三）当地植物检疫机构对检疫合格的，签发《产地检疫合格证》；检疫不合格的，责令进行疫情处理。”


　　七、删除第二十条：“本实施办法由省农业行政主管部门负责解释。”


　　本决定自公布之日起生效。







黑龙江省农业植物检疫实施办法




　　第一条 根据国务院《植物检疫条例》（以下简称条例）结合本省实际情况，制定本实施办法。


　　第二条 本实施办法的适用范围是指国内农业植物检疫不包括林业和口岸植物检疫。


　　第三条 黑龙江省农业行政主管部门主管全省农业植物检疫工作，由省植物检疫机构负责执行。
　　行政公署、市、县农业行政主管部门主管本地区范围内的农业植物检疫工作，其执行机构是所属的植物检疫机构。
　　农垦系统的农业主管机构主管垦区的农业植物检疫管理工作，其所属的植物检疫机构负责具体执行。


　　第四条 各级植物检疫机构，必须配备一定数量的专职检疫员，并逐步建立健全植物检疫实验室和检验室。


　　第五条 各级植物检疫机构在实施检疫时可以行使下列职权：
　　（一）进入车站、机场、港口、邮局、仓库以及应施检疫的植物、植物产品的生产、加工、销售、存放、试种场所实施检疫和检疫监督，并依照规定采取样品。
　　（二）查阅、复制、摘录与应施检疫的植物、植物产品有关的合同、货运单、发票、检疫单证等。
　　（三）查询与植物检疫违法案件有关的人员，并提取证据。


　　第六条 植物检疫人员进入车站、机场、港口、邮局、仓库及其他有关场所执行植物检疫任务，必须穿着检疫制服，佩戴检疫标志，并持有农业部统一颁发的《植物检疫员证》。


　　第七条 农业植物检疫性有害生物和应施检疫的植物、植物产品，按农业部统一制定的名单执行。本省补充的农业植物检疫性有害生物和应施检疫的植物、植物产品名单，由省农业行政主管部门制定、公布。
　　农业植物检疫范围包括粮、棉、油、麻、桑、茶、糖、菜、烟、果（干果除外）、药材、花卉、牧草、绿肥等植物、植物的各部分，包括种子、块根、块茎、球茎、鳞茎、接穗、砧木、试管苗、细胞繁殖体等繁殖材料，以及来源于上述植物、未经加工或虽经加工但仍有可能传播疫情的植物产品。


　　第八条 各级植物检疫机构应对本地区的植物检疫性有害生物进行调查，并根据调查结果编制植物检疫性有害生物分布资料。省植物检疫机构编制全省分布到乡、农场的检疫性有害生物资料，行署、市、县和农垦系统编制分布到村、分场的检疫性有害生物资料，并报省植物检疫机构备案。


　　第九条 各级植物检疫机构对本辖区的植物检疫性有害生物应当每三年普查一次，重点检疫性有害生物应当每年普查一次。


　　第十条 局部地区发生植物检疫性有害生物的，应划为疫区，采取封锁、消灭措施；发生检疫性有害生物普遍的地区，应将未发生地域划为保护区；疫区和保护区的划定，由省农业行政主管部门提出，报省人民政府批准。
　　在发生疫情的地区，植物检疫机构可以派人参加当地的道路联合检查站或木材检查站；发生特大疫情时，经省人民政府批准，可以设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作。


　　第十一条 调运植物、植物产品，属于下列情况的，必须在调运前十五天向当地植物检疫机构报检，实施检疫：
　　（一）列入应施检疫的植物、植物产品名单的，运出发生疫情的县级行政区域之前，必须经过检疫。
　　（二）凡种子、苗木和其他繁殖材料，不论是否列入应施检疫的植物、植物产品名单和运往何地、数量多少、以何种方式运输、邮寄，必须经过检疫。
　　对可能被检疫性有害生物污染的包装材料、运输工具、场地、仓库等应实施检疫；已被污染的，托运人应按植物检疫机构的要求处理。


　　第十二条 应施检疫的植物、植物产品的调运必须按下列要求办理检疫手续：
　　（一）在省内调运的，调入单位和个人必须事先征得所在地植物检疫机构的同意，并向调出单位提出检疫要求；调出单位根据检疫要求，向所在地植物检疫机构报验，经检疫合格后，由所在地植物检疫机构签发植物检疫证书。
　　（二）调往外省的，调出单位或个人按调入省植物检疫机构提出的检疫要求，向所在地植物检疫机构报验，经检疫合格后，由省植物检疫机构或受其授权的植物检疫机构签发植物检疫证书。但调往省外繁育基地的种子、苗木等繁殖材料，必须经省植物检疫机构检疫并签发检疫证书。
　　（三）从外省调入的，调入单位或个人应向所在地的植物检疫机构提出申请，并报省植物检疫机构或受其授权的植物检疫机构审批，由省植物检疫机构或受其授权的植物检疫机构提出检疫要求，取得调出省植物检疫机构签发的植物检疫证书方可调入。
　　各级植物检疫机构有权对调入的植物、植物产品进行查证或复查，复查中发现问题的，由有关植物检疫机构按规定共同协商解决。


　　第十三条 在调运过程中，发现检疫性有害生物，必须严格进行处理，经消毒合格后签发植物检疫证书。无法消毒处理或处理不合格的，植物检疫机构有权予以封存、没收、责令改变用途、销毁等。
　　国内植物检疫证书，由省植物检疫机构按农业部制定的格式统一印发，任何单位和个人不得翻印。


　　第十四条 对应施检疫的植物、植物产品，交通运输部门和邮政部门凭植物检疫证书（正本）承运或收寄。植物检疫证书应附在托运单或包裹单上随货运寄，最后递交收货单位或个人。到货地点的交通运输部门和邮政部门发现未附检疫证书（正本）或货证不符的，应通知收货单位或个人补办检疫手续，凭植物检疫证提取。


　　第十五条 从国外引进种子、苗木及一切繁殖材料，应向省植物检疫机构提出申请，办理检疫审批手续。
　　省植物检疫机构应加强境外引种的检疫监督和试种观察，并按省农业行政主管部门、省物价部门、省财政部门的有关规定收取疫情监测费用，如发现检疫性有害生物和危险性病、虫、杂草，应按植物检疫机构的意见处理，所造成的经济损失，由引种单位或个人承担。


　　第十六条 植物检疫收费，按《国内植物检疫收费办法》的规定办理。因实施检疫需要的车船停留、搬移、开拆、取样、储存、消毒、销毁等费用，由申请检疫的单位或个人负责。


　　第十七条 各级植物检疫机构应当对本辖区的原种场、良种场、苗圃等繁育基地及出口农产品生产基地实施产地检疫。
　　试验、示范、繁育、生产应施检疫植物的单位与个人，均应当向当地植物检疫机构申请植物种子产地检疫，领取检疫证明编号。种子经销和使用的单位和个人应当认真查验种子检疫情况，核实编号；对未经检疫或检疫编号不符的应当及时向当地植物检疫机构申请复检，领取检疫编号。
　　取得产地检疫合格证的应施检疫植物种子，调运时凭产地检疫合格证换领植物检疫证书。


　　第十八条 在植物检疫工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。


　　第十九条 应施检疫植物及其产品的产地检疫程序：
　　（一）生产单位或个人向当地植物检疫机构提出检疫书面申请；
　　（二）当地植物检疫机构书面告知定期检疫时间，并届时派出植物检疫员到生产现场实施检疫，填写《产地检疫记录》；
　　（三）当地植物检疫机构对检疫合格的，签发《产地检疫合格证》；检疫不合格的，责令进行疫情处理。


　　第二十条 有下列行为之一的，由植物检疫机构责令纠正，属于非经营活动的，处以一千元以下的罚款；属于经营活动的，处以一千元至一万元的罚款；造成损失的，应负责赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）在报检过程中谎报受检物品种类、品种，隐瞒受检物品数量、受检作物面积，提供虚假证明材料的；
　　（二）不按植物检疫机构的要求处理被污染的包装材料、运载工具、场地、仓库等；
　　（三）擅自从国外引种，或引种后不在指定地点种植或不按植物检疫机构的要求隔离试种的；
　　（四）擅自调运应施检疫的植物、植物产品的，以及在调运过程中，擅自开拆检讫的植物、植物产品封识或包装的，调换或夹带其他未经检疫的植物、植物产品的；
　　（五）伪造、涂改、买卖、转让植物检疫的单证、印章、标志、封识的；
　　（六）违反本实施办法规定，引起疫情扩散的。
　　有前款第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项所列情形之一，尚不构成犯罪的，植物检疫机构可以没收非法所得。
　　对违反本实施办法规定调运的植物和植物产品，植物检疫机构有权予以封存、没收、销毁或责令改变用途。销毁所需费用由责任人承担。


　　第二十一条 植物检疫人员在植物检疫工作中，交通运输部门和邮政部门有关人员在植物、植物产品的运输、邮寄工作中，徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十二条 当事人对植物检疫机构的行政处罚决定不服的，可以自接到处罚通知书之日起六十日内，向作出行政处罚决定的植物检疫机构的农业行政主管部门申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议或不起诉又不履行行政处罚决定的，植物检疫机构可以申请人民法院强制执行或依法强制执行。


　　第二十三条 本实施办法自公布之日起施行。