摘要: 本文结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，通过分析行政私益诉讼案例，提出推动行政公益诉讼的切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，以审判权的能动运行促进行政公益诉讼制度的建构。

　　关键词: 行政诉讼 私益诉讼 公益诉讼 能动司法


　　在我国，行政公益诉讼并不是一个法律用语。对于为什么我国的行政诉讼法没能建构真正的行政公益诉讼制度，法学界观点纷纭。如何解决当下的“国法”没有行政公益诉讼制度，而“天理和人情”又要求司法回应公益诉讼的矛盾？本文从三起具有公益诉讼性质的民事行政关联诉讼典型案例的审判过程、审理结果和审判经验的实证分析入手，结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，在论析行政公益诉讼制度建构的理念价值的同时，探讨以审判权的能动运行促进和推动行政公益诉讼制度建构的司法路径，以期对我国行政诉讼法立法的修改完善有所裨益。本文所讨论的法理学问题是：一是从事行政审判的法官在审理案件过程中如何对在私益诉讼中凸显出的社会公益诉求进行法律识别；二是从事行政审判的法官选择什么样的路径和方法来应对和处理行政诉讼中涉及社会公益诉求的各种社会矛盾；三是从事行政审判的法官在缺乏公益诉讼制度的情况下，是否应当承担“自然法”宣示者的社会责任；四是法官对于行政诉讼中私益与公益交织在一起的特殊情形如何进行法律适用；五是在中国转型社会的现阶段行政公益诉讼制度建构的路径选择中法官应当起到怎样的引领作用。

　　一、典型案例的启示与思考

　　近十年来，我国关于行政公益诉讼的理论研究和实践探索虽然取得较为丰硕的成果，但未能透过行政法官的审判实践经验来研究行政公益诉讼规则设计和制度建构。本文选择的典型案例来源于武汉市汉阳区人民法院民事一审和武汉市桥口区人民法院行政一审、武汉市中级人民法院行政二审均已审结的三起民事行政关联诉讼案件。这三起典型案例的起诉者均为居住在武汉市汉阳区的公民马长松。马长松是武汉市园林局下属国营汉阳渔场的职工，同时也是该渔场龙阳湖渔业养殖承包人。龙阳湖位于武汉市汉阳区，是武汉市人民政府特许从事渔业养殖的面积较大的湖泊。2004年，原告马长松与国营汉阳渔场经协商一致后签订了渔业养殖承包协议，并开始承包养鱼。但养殖经营却并不顺利。由于龙阳湖附近大部分企业的生产污水、居民生活污水和地面径流污水均未经处理而直接向湖内排放，加上渔业养殖大量使用人工饲料和消毒药水等多种污染，造成湖水大面积污染，经常发生死鱼现象，最后龙阳湖的水质达到劣五类水体污染标准，凡投放的鱼苗立即死亡，根本无法从事渔业养殖。马长松承包后所投入的资金几乎全部损失，经济损失经过鉴定有239万元之巨。面对因水污染所造成的经济损失，马长松选择龙阳湖附近正在排污的大型企业武汉卷烟厂作被告，向法院提起环境污染侵权民事诉讼，请求法院依法判令被告承担因环境污染造成其渔业养殖的全部经济损失。在民事诉讼过程中，由于民事诉讼证据难以确定环境污染多因一果的赔偿责任，原告马长松与其代理律师为了确保民事诉讼私益目的实现，试图通过提起行政诉讼收集民事环境侵权责任的证据。马长松将武汉市环境保护局和武汉市水务局告上法庭，请求法院依法判决其履行防治和防护龙阳湖水污染的法定职责并附带赔偿因行政不作为而造成的经济损失2元。

　　案例一：原告马长松诉被告武汉卷烟厂、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司环境污染侵权损害赔偿纠纷案。一审法院案号为武汉市汉阳区人民法院(2007)阳民二初字第43号。一审法院审理结果是裁定准予撤诉。

　　案例二：原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第27号，一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第24号，二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　案例三：原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第28号。一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第33号。二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　(一)审判过程：私益诉讼隐含公益诉求带来的诸多问题

　　马长松提起的民事侵权赔偿纠纷案件在一审法院的审理过程并不顺利，法官在案件审理过程中发现很多问题：

　　首先，证据规则和举证责任分配问题。虽然在民事环境污染侵权诉讼案件审理中实行举证责任倒置，但本案中的水质污染是多因一果所致，被告武汉卷烟厂拿出了行政机关颁发的排污许可证和污水处理达标检测报告辩称龙阳湖的水质污染与己无关，同时辩称龙阳湖周边还有几十余家企业事业单位生产污水和几十万户居民的生活污水都在向龙阳湖直接排放，原告马长松应当去起诉其中没有排污许可证或污水处理不达标的企业事业单位和负责生活污水处理的部门。原告马长松就此追加负责当地生活或污水处理的武汉市水务集团有限公司等四家国有企业作为本案民事侵权赔偿诉讼的共同被告。然而，被追加的四个共同被告均辩称其虽然负有处理生活污水的责任，但他们是靠政府财政拨款和水费收取来进行城市生活污水处理的，因为没有经费保障无法履职的应当免责。另外，五被告均辩称雨雪天地面径流的污染源以及马长松自己承包渔业养殖过程造成的环境污染同样也是造成水质污染的多种原因之一，这个污染原因不能由他们承担赔偿责任。对于多因一果的环境侵权情况如何划分环境污染的民事侵权赔偿责任？在民事诉讼证据规则规定环境侵权举证责任倒置但举证证据难以证明待证事实的情况下，法官如何再次分配举证责任？

　　其次，环境污染责任划分技术鉴定困难问题。对大面积湖泊水体环境污染原因的相关鉴定证据的技术含量要求很高，且现在还没有环境侵权的鉴定标准。环境侵权责任鉴定所需高昂的鉴定费用究竟由谁来承担？对于提供了政府行政机关依合法程序颁发的排污许可证及污水处理达标检测报告的企业是否可以认定其免责？工业排污、生活排污、自然污染和养殖业污染的成因和责任分担标准究竟如何划定？这没有一个明确的比例，目前也无法进行专业的技术鉴定来确定。如此一来民事诉讼案件的审理陷入了僵局。

　　再次，私益诉讼中隐含公益诉求的法律识别和价值判断问题。根据民事法官的释明和对举证责任的再次分配，原告马长松如果不能再提交相应的补强证据，法院可能难以支持他的民事诉讼请求。为了突破民事诉讼举证的困境，实现保护私益目的，马长松提起了行政取证之诉。虽然原告马长松在民事诉讼过程中提起行政诉讼的最初目的是为收集民事诉讼证据，亦即是出于追求私益的目的。但是，环境污染多因一果带来的民事审判难题实际上就隐含着对社会公益的诉求。通过行政诉讼收集民事诉讼证据虽然是误打误撞引发了公益诉求，但其实社会公益早就隐含在众多的私益诉讼之中。

　　(二)审判结果：基于社会公益诉讼性质的司法难题

　　关于原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：我国环境保护的行政管理法定职责是实行严格的地域管辖职责划分，现行法律法规和规章均已明确授权规定由地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处武汉市汉阳区辖区内，其环境污染防治和保护的行政管理职权理应由武汉市汉阳区人民政府及武汉市汉阳区环境保护局承担。因此，鉴于本案被告武汉市环境保护局的被告主体资格不适格，一审法院裁定驳回原告起诉。

　　关于原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：现行法律法规规章并未明确赋予水务局履行水污染防治的法定行政管理职责。因此，被告武汉市水务局不是对龙阳湖水污染防治履行法定行政管理职责的适格主体。鉴于原告马长松对本案适格被告主体的诉讼对象选择错误，一审法院同样裁定驳回原告起诉。

　　一审法院两份驳回起诉的行政裁定书给马长松试图通过行政诉讼收集民事诉讼证据的梦想当头一棒。原告马长松不服一审法院裁定向武汉市中级人民法院提出上诉。经二审法院调查，承包合同虽然是马长松个人签订，但有40名原渔场职工在其承包的养殖场工作，马长松诉讼的目的还涉及40名职工生活保障的群体性利益问题，案件审理存在着一定的社会不稳定和不安定因素。

　　在上诉过程中，上诉人马长松还通过其代理律师邀请了专门从事环境公益诉讼事务的知名学者作为诉讼代理人，主流媒体对行政诉讼二审案件的审理情况进行了报道，龙阳湖水质污染所涉及环境保护公共利益的问题迅速成为当地政府行政机关、老百姓和社会舆论热议的公共话题，私益诉讼的目的意外引发了社会公益的诸多问题，使二审过程明显地显现出公益诉讼的性质和特点。这三起民事行政关联诉讼表象上是原告马长松个人提起的三起私益诉讼，但实质上既有隐含群体性利益的诉求，又凸显公益诉求。如何通过解决行政私益诉讼满足人民群众的司法期待，成为二审行政法官面临的难题。

　　(三)审判经验：基于审判过程和处理结果的法理学诘问

　　鉴于上述司法难题，合议庭尝试将行政诉讼协调和解和民事诉讼调解相结合，应对民事行政关联诉讼所涉及社会公益诉求，将行政审判中凸显的公益诉求与民事侵权纠纷合并化解，通过妥善化解民事行政关联案件中所涉及的个人利益、群体性利益和公共利益矛盾纠纷，妥善解决关联诉讼涉及的社会公益诉求。法院通过协调和解的沟通方式使被诉行政机关认识到其在履行法定职责上确有欠缺，被诉行政机关在诉讼过程中根据法院提出的司法建议及时改进工作，依法积极履行龙阳湖水污染治理和防治相关的法定职责，有效地促进了龙阳湖的环境污染治理和防治工作。经过合议庭多次主持行政协调和解及一审法院积极配合做好民事调解工作，马长松提出的渔业养殖损失及40名渔场职工的生活安置问题均得到了当地政府和主管行政机关的妥善安置和补偿，马长松与行政机关之间就履行法定职责的问题也达成了谅解。于是，马长松自愿提出撤回民事一审起诉和行政上诉的申请，三起民事行政关联诉讼案件均以撤诉方式审理结案。

　　三起案件妥善处理的审判经验是：法官在没有行政公益诉讼制度的情况下，运用行政协调和解和民事诉讼调解相结合的司法审判方法，一并妥善解决了带有公益诉求的民事行政关联诉讼案件。行政审判权的运行既解决了私益诉讼纠纷，又化解了其中涉及的社会公益诉求，案件以私益诉讼为起点，以公益诉讼为终点，实现了法律效果与社会效果的统一。这三起民事行政关联诉讼典型案例的审理过程和处理结果向法学理论界提出的问题在于：如何在私益诉讼和公益诉求之间寻找兼顾私益和公益的平衡点？在私益诉讼案件审理过程中法官如何创造性地适用法律来实现社会公平正义？行政法官的实践经验实际上已经为我们预见了行政公益诉讼制度建构的未来。

　　二、价值理念的确立与追求

　　面对审判过程中显现出的社会公益诉求问题，我们有必要从法理学的层面来思考公共利益概念的界定和我国行政公益诉讼制度建构的价值取向。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”①然而，因其在不同时代的内涵各不相同。对于行政诉讼中的“公共利益”的概念如何界较为困难。而且，行政诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益又有所区别，行政诉讼中的公共利益不仅具有整体性和普遍性的特点，还必须具有诉讼程序上的可操作性和实际意义。行政公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的行政诉讼。法官如何识别和认定行政诉讼案件中所涉及的公共利益，如何识别公益与私益、公共利益与国家和政府利益的区别，需要从行政诉讼的目的和公益诉讼的价值理念来进行识别和判断。

　　(一)现代行政审判权能动运行的价值理念

　　“当今中国社会与现代西方发达国家的社会相比，具有明显的二元性和复杂性。”②行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。当前，公益诉求凸显的行政诉讼案件类型相对集中在环境资源保护、国有资产流失、反垄断、公共管理职责履行等范畴内。但是，我国现行的司法制度体制和法律制度框架并未设置行政公益诉讼程序制度，加上现在各地法院普遍实行的是严格的立案审查制度，大量涉及社会公益的行政诉讼还是难以被法院受理立案。正如本文典型案例一样，目前只能是通过私益诉讼的方式进入行政诉讼程序实现公益诉求。
农业部办公厅


农业部办公厅关于印发《2012年全国植物保护工作要点》的通知

农办农〔2012〕1号


各省、自治区、直辖市农业（农牧、农村经济）厅（委、局），新疆生产建设兵团农业局，黑龙江省农垦总局：

　　2011年，在各级政府的重视和有关部门大力支持下，农业植保部门主动应对、扎实工作、科学防控，大力推进专业化统防统治、联防联控和群防群治，有效控制了小麦条锈病、水稻“两迁”害虫、二点委夜蛾、蝗虫、马铃薯晚疫病等重大病虫害危害，有力促进粮食“八连增”。

　　据全国农作物病虫害测报网监测和组织专家会商预测，2012年小麦条锈病、南方水稻黑条矮缩病、水稻“两迁”害虫、玉米螟等重大病虫害将加重发生，防治任务十分繁重。

　　为了贯彻落实中央1号文件精神和全国农业工作会议总体部署，切实做好植保防灾减灾工作，我部研究制定了《2012年全国植物保护工作要点》。现印发你们，请各地结合实际，提早谋划并研究部署重大病虫防控工作，全力抓好落实，努力确保重大病虫害不暴发成灾，重大疫情不恶性蔓延，飞蝗不起飞危害。

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2012年全国植物保护工作要点

　　根据全国农作物病虫害测报网会商预测，2012年，受异常气候、耕作方式变化等因素的影响，我国水稻、小麦、玉米等主要作物将受到多种病虫草鼠害的威胁，预计全年累计发生病虫草鼠害75亿亩次，比2011年增加3亿亩次。其中水稻“两迁”害虫、稻瘟病、南方水稻黑条矮缩病、小麦蚜虫、赤霉病、玉米二点委夜蛾、马铃薯晚疫病等重大病虫害的发生程度将重于上年，苹果蠹蛾、棉花粉蚧、稻水象甲等疫情有蔓延势头，保障粮食生产稳定发展和主要农产品有效供给任务十分艰巨。

　　一、工作思路

　　2012年的植保工作思路是：贯彻落实中央1号文件关于“加快推进农作物病虫害专业化统防统治，完善重大病虫疫情防控支持政策”的精神，按照全国农业工作会议和种植业工作会议的总体部署，围绕农业部“两个千方百计”、“两个努力确保”的工作目标，以主要作物防灾减灾为主线；主攻粮食主产区、经济作物优势区和病虫害源头“三个防控主战场”；通过大力推进专业化统防统治、大力推进绿色防控，强化植保工作措施，加快基础条件建设，统筹协调各方力量，扎实推进植保植检防灾减灾工作，促进夏粮早稻增产、秋粮稳定，努力确保农业安全生产。

　　二、目标任务

　　2012年植保工作的总体目标是确保重大病虫害不暴发成灾，重大疫情不恶性蔓延，飞蝗不起飞危害，小麦、水稻、玉米主要作物病虫危害总体损失率控制在5%以下。大力推进专业化统防统治，力争主要粮食作物专业化统防统治覆盖率达到18%，比上年提高3个百分点；大力推进绿色防控，蔬菜、水果、茶叶绿色防控覆盖率达到35%，提高5个百分点；大力推进西南、西北、东北和东南沿海四大植物疫情阻截带建设，开展跨区域联合执法，力争产地检疫率和重大疫情处置率达到80%以上，提高5个百分点；全力做好重大病虫草鼠害的监测预警，完善国家重大病虫监测预警数字化平台建设。

　　三、主要工作措施

　　（一）明确属地责任，强化重大病虫防控措施落实。全面落实政府主导、属地管理、联防联控三大机制，突出主要作物、重点区域、重大病虫，落实防控关键措施。一是加强组织领导，继续督促各地建立健全重大病虫防控指挥机构，明确防控责任，强化部门协作，落实防控资金和物资。二是指导各地制定防控方案，分区域、分作物、分病虫提出防控对策措施。小麦主产区要加强条锈病、赤霉病、吸浆虫、蚜虫、胞囊线虫等病虫防控；南方稻区要突出抓好“两迁”害虫、螟虫、稻瘟病、南方水稻黑条矮缩病等病虫害防控，东北稻区要突出抓好稻瘟病预防控制；玉米主产区要重点抓好玉米螟和二点委夜蛾的监测防控；蝗虫、草地螟等突发性病虫发生区要完善防控预案，做好应急防治准备。三是开展防控督导检查，在重大病虫防治的关键时期，我部将及时组织种植业系统司局级干部带队开展防控督导行动，检查防控措施落实情况，适时召开防控动员会和现场会，加强宣传发动，及时组织各地开展防控行动。

　　（二）大力推进病虫专业化统防统治，促进粮棉油增产增收。2012年继续在800个粮食主产区、经济作物优势区和重大病虫源头区大力推进专业化统防统治。一是扶持一批防治示范组织。继续实施统防统治“百千万行动”，加大对500个规范化专业化统防统治示范组织的技术和物资扶持力度。二是开展专业化统防统治百强服务组织评选活动，树立典型服务样板、培育骨干防治队伍、打造一批全国知名的防治组织品牌。三是宣传推广典型经验。开展统防统治现场观摩活动，加强典型案例的总结和宣传，新增专业化统防统治面积1亿亩。四是加大政策扶持力度。积极争取各级财政的资金扶持，力争在药剂补助、作业补助和技术扶持措施等方面取得突破。

　　（三）大力推进病虫害绿色防控，促进园艺产品安全生产。2012年将率先在园艺作物标准园区、大中城市蔬菜基地、反季节蔬菜基地大力示范推广病虫害绿色防控技术，力争经过3-5年的努力，使重点区域蔬菜、水果、茶叶病虫害绿色防控技术普及率由目前的50%左右提高到80%以上。一是以部名义召开全国农作物病虫害绿色防控工作会议，总结交流近年绿色防控经验，研究部署“十二五”绿色防控工作推进措施。二是建立一批绿色防控示范区。在园艺作物优势区域建立100个绿色防控示范区，其中蔬菜50个、水果30个、其他作物20个，每个核心示范区面积1000亩，辐射带动10000亩。集成推广一批生物防治、物理防治、科学用药等绿色防控配套技术，推广一批安全有效的防控产品。三是加强安全用药指导。召开安全用药研讨会，研究部署推进农药安全使用的具体措施；开展高效、安全药剂及配套使用技术的筛选和示范，强化安全用药技术的宣传、培训和指导；组织编印《农药安全使用挂图》和《农药安全科学使用培训指南》。

　　（四）广泛开展疫情宣传周活动，强化重大疫情监管阻截。一是开展植物检疫宣传周活动。拟于5月中旬安排一周时间开展全国性的集中宣传活动，重点宣传植物检疫法规，检疫性有害生物的识别、危害、防控方法和技术。二是组织检疫联合执法行动。组织有关省（区、市）开展跨地市、跨县区联合执法检查活动，加强对种子苗木生产和销售重点区域进行检查，查处和曝光一批检疫违规案例。三是制订检疫员考核管理办法，推行检疫员统一考试制度。四是开展疫情阻截防控。严格执行疫情报告制度和重大疫情风险分析制度；推进西北、东北、西南和东南沿海沿边四大阻截带建设；在新疆、甘肃、江西、重庆、广东等省开展重点疫情防控补贴试点。五是强化产地检疫监管措施。探索建立种苗繁育企业和生产基地的备案制度和植物疫情传播可追溯体系。

　　（五）完善数字化平台建设，强化病虫监测预警。一是完善国家重大病虫数字化监测预警平台，指导省级构建数字化监测网络系统，全力做好小麦条锈病、赤霉病、稻瘟病、稻飞虱、稻纵卷叶螟、玉米螟、蝗虫、草地螟、马铃薯晚疫病等重大病虫监测预警。二是加大病虫预报信息发布力度，适时开展病虫发生信息电视、手机和网络等多种媒体的发布工作，确保中短期预报准确率达到90%以上。三是继续推行重大病虫害值班周报制度，3-9月份对小麦条锈病、油菜菌核病、马铃薯晚疫病、水稻“两迁”害虫、蝗虫、棉铃虫、草地螟、玉米螟等重大病虫害实行发生防治信息周报制度，同时密切关注南方水稻黑条矮缩病、二点委夜蛾、玉米粗缩病等新上升病虫草鼠害发生动态，确保重大病虫监测及时、预报准确。

　　（六）创新专家指导方式方法，强化植保科技支撑作用。一是拟成立农业部农作物重大病虫防控专家组，下设5个专题指导组，建立植保重大事项专家咨询决策和会商机制。二是组织开展百名植保专家巡回指导活动。围绕粮食生产、园艺作物绿色防控和农药安全使用等生产实际需要，组织专家筛选推荐一批植保新技术，在病虫害发生防治关键季节开展巡回指导，并建立一批专家指导点和联系点。三是组织开展植保重大关键技术协作研究。加快二点委夜蛾、南方水稻黑条矮缩病、新发植物疫情等发生规律和监测防控技术的协作研究；组织智能化测报工具、高效施药机械、农药减量使用等植保装备及其配套技术的联合攻关，为植保防灾减灾提供技术支撑。

　　（七）深入调查研究，加快推进植保基础建设。加快植保法规建设，加强立法专题调研，组织专家起草《农作物病虫害防治条例（草案）》和《农作物病虫害测报与防治管理办法》，尽快建立依法监测和防治病虫害的长效机制。继续推进植保工程项目建设，组织《“十二五”植保工程规划》建设重点专题调研，修改完善《规划》，配合有关部门抓好项目建设的管理，严格项目申报、评审和审批程序，加快推进新一轮《植保工程规划》的实施，进一步夯实植保工作基础。

　　（八）统筹兼顾，扎实做好植物保护各项工作。继续推进植物保护国际交流与合作，认真做好国际植物保护公约等国际协定的履约工作，加强中哈治蝗合作、中越稻飞虱监测防治合作和湄公河木薯粉蚧防控区域合作。同时要做好跨区域、跨部门植物检疫工作协调；依法开展植物检疫引种审批和调运检疫，开发全国植物检疫网络审批信息平台和有害生物适生区分析平台；加强常规病虫草鼠害监测与防控指导，适时开展春秋季灭鼠工作，加大农区灭鼠和农田草害综合治理的示范、培训和普及工作；组织开展重大病虫害草抗药性监测治理和植保统计工作；切实加强项目管理，做好植保预算编制和实施总结，扎实做好植物保护各项工作。